Simon Hoffman
Cefndir
Yn ystod pandemig Covid, dyrannwyd cyllid gan Lywodraeth Cymru i ddarparu prydau ysgol am ddim yn ystod gwyliau’r ysgol i rai plant (nid pob un) o aelwydydd incwm isel yng Nghymru, neu i roi arian parod neu dalebau i rieni/gofalwyr yn gyfnewid am hynny (y ‘cynllun prydau ysgol am ddim’). Tan yn ddiweddar, roedd y cynllun prydau ysgol am ddim yn golygu bod tua 85,000 o blant yn gallu elwa ar hawliau wedi’u gwarantu o dan Gonfensiwn y Cenhedloedd Unedig ar Hawliau’r Plentyn (CCUHP), gan gynnwys yr hawl i gael bwyd digonol (erthygl 27), yr hawl i elwa o nawdd cymdeithasol (erthygl 26), a hawliau iechyd (erthygl 24). Yn anffodus, fe dynnwyd y cyllid yn ôl gan Lywodraeth Cymru ym mis Mehefin 2023 ar gyfer y cynllun prydau ysgol am ddim.
I’r plant hynny a oedd yn gymwys i gael cymorth, mae dod â’r cynllun prydau ysgol am ddim i ben yn arwain at ddau beth: yn gyntaf, bydd y plant yn cael eu hamddifadu o hawliau sylfaenol yn y dyfodol (gweler yr enghreifftiau uchod); a bydd cam yn ôl yn digwydd o ran arfer yr hawliau a oedd ganddynt pan oedd y cynllun prydau ysgol am ddim ar waith. Mae hyn yn arbennig o arwyddocaol i blant o aelwydydd sy’n agored i niwed economaidd yng Nghymru. O ystyried hyn, mae’n bosibl y gellid rhagweld y byddai Gweinidogion Cymru wedi rhoi ystyriaeth lawn i effaith dod â’r cynllun prydau ysgol am ddim i ben cyn tynnu cyllid yn ôl. Dyma beth sy’n ofynnol o dan gyfraith Cymru, sy’n gosod dyletswydd ar Weinidogion Cymru i roi sylw dyledus i’r CCUHP wrth arfer eu swyddogaethau (Mesur Hawliau Plant a Phobl Ifanc (Cymru) 2011(‘Mesur 2011’). Mae’n bosibl hefyd y byddai Gweinidogion Cymru wedi cynnal Asesiad trwyadl o’r Effaith ar Hawliau Plant ar y cynnig i dynnu cyllid yn ôl. Dyma beth sy’n ofynnol gan Gynllun Hawliau Plant Llywodraeth Cymru: gofyniad y mae Gweinidogion Cymru wedi’i osod arnynt eu hunain.
Ailystyried penderfyniadau anghyfreithlon
Roedd y Prosiect Cyfraith Gyhoeddus wedi cyflwyno achos (yr ‘achos prydau ysgol am ddim’) ar ran dau deulu a oedd yn herio’r penderfyniad i ddod â’r cynllun prydau ysgol am ddim i ben (y ‘penderfyniad cyntaf’) ym mis Mehefin 2023. Roedd y broses o herio’r penderfyniad yn seiliedig ar honiad nad oedd Llywodraeth Cymru wedi rhoi ystyriaeth briodol i’r effaith ar hawliau plant wrth ddod i’r penderfyniad cyntaf.
Cyn i’r achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim ddod i’r llys, roedd Llywodraeth Cymru wedi cyfaddef nad oedd wedi cynnal Asesiad priodol o’r Effaith ar Hawliau Plant, ac nad oedd wedi cydymffurfio â’i dyletswydd i roi sylw dyledus i’r CCUHP wrth wneud y penderfyniad cyntaf. Roedd Llywodraeth Cymru wedi cyfaddef hefyd ei bod wedi methu ag asesu’n briodol effaith wahaniaethol y penderfyniad cyntaf ar blant sydd â nodweddion gwarchodedig (o dan Ddeddf Cydraddoldeb 2010). Yn unol â hynny, drwy gydsyniad, fe roddwyd Datganiad ar 27 Chwefror 2024 (y ‘Datganiad’) gan yr Uchel Lys yn dweud bod y penderfyniad cyntaf yn anghyfreithlon.
Cyn i’r achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim ddod i’r llys, roedd Llywodraeth Cymru’n amlwg yn ymwybodol ei bod yn torri cyfraith Cymru a’i gweithdrefnau ei hun, a chynhaliodd Asesiad Effaith Integredig: gweithdrefn i ragweld effaith cynigion polisi ar wahanol grwpiau. Roedd yr Asesiad Effaith Integredig hwn yn cynnwys Asesiad o’r Effaith ar Hawliau Plant ac Asesiad o’r Effaith ar Gydraddoldeb. Ar ôl yr Asesiad Effaith Integredig, penderfynodd Llywodraeth Cymru ym mis Hydref 2023 na fyddai’n adfer y cynllun prydau ysgol am ddim (yr ‘ail benderfyniad’), er bod yr Asesiad Effaith Integredig yn rhagweld effaith negyddol ar blant sydd â nodweddion gwarchodedig.
Nid yw’r Prosiect Cyfraith Gyhoeddus (na phobl eraill fel fi a chydweithwyr yn yr Arsyllfa ar Hawliau Dynol Plant) yn gweld sail i herio ail benderfyniad Llywodraeth Cymru. Mae’r dogfennau sy’n cyd-fynd â’r Datganiad yn nodi bod Gweinidogion Cymru wedi ystyried Asesiad Effaith Integredig ‘manwl’ a ‘chyngor gweinidogol manwl’ cyn gwneud yr ail benderfyniad. Roedd yr ystyriaeth hon yn sail i’r farn bod ‘pwysau cyllidebol’ yn golygu nad oedd cyllid ar gael ar gyfer y cynllun prydau ysgol am ddim ac na ellid parhau â’r cynllun heb ‘gyfaddawdu blaenoriaethau addysgol eraill’. Rhoddwyd ystyriaeth fwy trylwyr i hawliau plant yn yr Asesiad manwl o’r Effaith ar Hawliau Plant, ac mae hyn yn dystiolaeth ddigonol bod Gweinidogion Cymru wedi cyflawni eu dyletswydd i roi sylw dyledus i’r CCUHP wrth wneud yr ail benderfyniad.
Buddugoliaeth wag?
Bydd plant sydd wedi elwa o’r cynllun prydau ysgol am ddim eisoes wedi dioddef cam yn ôl o ran arfer eu hawliau. Gyda hyn mewn golwg, gallai’r plant, eu teuluoedd neu randdeiliaid eraill sydd â diddordeb ofyn y cwestiwn: Beth oedd pwrpas yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim?
Mewn blog ar yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim, mae Sefydliad Bevan yn crynhoi rhwystredigaeth llawer o bobl am y canlyniad. Mae’r blog yn nodi y byddai Llywodraeth Cymru wedi bod yn gwbl ymwybodol o effaith negyddol yr ail benderfyniad, ac eto roedd y Llywodraeth yn parhau â’r cynllun ‘beth bynnag’.
Yn ei blog ar yr achos, mae fy nghydweithiwr, Dr Croke, yn mynegi problem arall: bod yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim yn canolbwyntio ar fethiant i gynnal Asesiad o’r Effaith ar Hawliau Plant ar y cynllun prydau ysgol am ddim. Yn y cyd-destun ehangach, mae hi’n tynnu sylw at fethu’n barhaus â chynnal Asesiad o’r Effaith ar Hawliau Plant i gyllideb Llywodraeth Cymru er mwyn dadansoddi i ba raddau y mae’n cefnogi – neu ddim yn cefnogi – y gwaith o wireddu hawliau plant yn well yng Nghymru. Mae Asesiad o’r Effaith ar Hawliau Plant o gyllideb Llywodraeth Cymru yn rhywbeth y mae eiriolwyr hawliau plant yng Nghymru wedi bod yn ei fynnu ers blynyddoedd lawer (gweler blog Rhian). Mae’n bosibl bod yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim wedi arwain at Asesiad manwl o’r Effaith ar Hawliau Plant ar y cynnig i dynnu’r cynllun prydau ysgol am ddim yn ôl, ond nid yw’r achos yn ymestyn i orfodi’r un peth mewn perthynas â chyllideb Llywodraeth Cymru.
Felly, gallai asesiad cychwynnol o’r achos a gyflwynwyd gan y Prosiect Cyfraith Gyhoeddus awgrymu ei fod, ar y gorau, yn cynrychioli buddugoliaeth wag. Ond a yw hwn yn asesiad teg?
Safbwynt gwahanol
Mae sylw gan Matthew Court, cyfreithiwr y Prosiect Cyfraith Gyhoeddus a gynrychiolodd y teuluoedd yn yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim, yn awgrymu bod rheswm dros fod yn fwy gobeithiol am y canlyniad. Dyma’r gobaith y mae’n ei fynegi:
‘… mae’r penderfyniad yn golygu y bydd Gweinidogion Cymru’n cymryd eu rhwymedigaethau cyfreithiol o ddifrif tuag at blant a phobl sydd dan anfantais yng Nghymru wrth wneud penderfyniadau sy’n effeithio arnynt.’
Dylem ni hefyd roi sylw i farn Mark (nid ei enw go iawn), un o’r rhieni sy’n cael eu cynrychioli gan y Prosiect Cyfraith Gyhoeddus, a ddywedodd:
‘Rwy’n falch bod Llywodraeth Cymru wedi cydnabod ei bod wedi gweithredu’n anghyfreithlon. … Gobeithio bod y Llywodraeth wedi dysgu ei gwers. Os ydy’r Llywodraeth yn gwneud newidiadau fel hyn, mae angen iddi feddwl am y newidiadau hyn ymlaen llaw a rhoi digon o rybudd i bobl gael addasu.’
Mae geiriau Mark yn rhoi cipolwg ar pam mae canlyniad yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim yn arwyddocaol.
Mae gwerth mewn bod yn dryloyw, o ran ei gwneud yn ofynnol i’r rhai sy’n gwneud penderfyniadau gydnabod eu camgymeriadau ac i feddwl yn fwy gofalus am eu penderfyniadau. Mae’r wybodaeth hon yn gwbl gyson ag ymchwil sy’n cadarnhau manteision deddfwriaeth sy’n ‘fframio’ neu’n llywio’r broses o wneud penderfyniadau fel ei bod yn ystyried hawliau dynol, ac sy’n hyrwyddo tryloywder ac atebolrwydd.
Mae ymchwil yn cadarnhau hefyd bod Asesiad o’r Effaith ar Hawliau Plant yn ddull sy’n gallu llywio’r broses o wneud penderfyniadau – os caiff ei gynnal yn briodol – fel bod hawliau plant yn cael eu hymgorffori a’u bod yn cael eu hystyried yn briodol. Er bod Asesiad o’r Effaith ar Hawliau Plant i fod yn rhan o benderfyniadau polisi Llywodraeth Cymru, bu pryderon erioed o ran sut mae Asesiad o’r Effaith ar Hawliau Plant yn cael ei ddefnyddio ers i’r asesiad gael ei gyflwyno fel rhan o Gynllun Hawliau Plant 2014 (mae’n ofynnol i Weinidogion Cymru gyhoeddi cynllun sy’n dangos sut byddant yn rhoi sylw dyledus i’r CCUHP). Tan yn eithaf diweddar, prin fu’r gallu i fynegi’r pryderon hyn drwy her gyfreithiol: fodd bynnag, mae estyniad i waith y Prosiect Cyfraith Gyhoeddus yng Nghymru, a datblygiad Prosiect Ymgyfreitha Strategol (sydd yng Nghanolfan Gyfreithiol y Plant ac o dan arweiniad Dr Rhian Croke), yn golygu bod Gweinidogion Cymru yn fwyfwy tebygol o wynebu camau cyfreithiol os ydynt yn methu â chyflawni Asesiad priodol o’r Effaith ar Hawliau Plant ar gynigion polisi.
Y gobaith yw y bydd canlyniad yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim yn hybu gwelliant o ran sut mae swyddogion Llywodraeth Cymru’n arfer ac yn defnyddio’r Asesiad o’r Effaith ar Hawliau Plant.
Deddfwriaeth gyfredol sy’n seiliedig ar hawliau yng Nghymru
Er bod canlyniad yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim yn galonogol, mae’r ffaith bod Llywodraeth Cymru wedi tynnu’r cynllun prydau ysgol am ddim yn ôl yn amharu ar hyn. Er gwaethaf sylw manylach i hawliau plant pan wnaeth Llywodraeth Cymru ei hail benderfyniad (h.y. peidio ag ailsefydlu’r cynllun prydau ysgol am ddim), gellid awgrymu’n rhesymol nad oedd canlyniad yr Asesiad manwl o’r Effaith ar Hawliau Plant na’r ddyletswydd i roi sylw dyledus i’r CCUHP yn ddigon i fynnu parhad y cynllun prydau ysgol am ddim.
Mae hyn yn codi llawer o gwestiynau: Beth yw pwrpas y ddyletswydd sylw dyladwy? A ddylem roi llai o sylw i hawliau mewn deddfwriaeth, a chanolbwyntio ar bolisi i gyflawni newid?
Mae’r cwestiynau hyn yn adleisio pryderon a godwyd gan Sefydliad Bevan yn ei flog ar yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim. Yn gwbl briodol, mae’r blog yn rhybuddio rhag rhoi ‘gwerthoedd ac egwyddorion mewn deddfwriaeth, a hynny, fe ellid dadlau, ar draul newid polisi’n fwy uniongyrchol’. Rwy’n rhannu eu pryderon. Fodd bynnag, ym maes hawliau plant yng Nghymru, mae ymchwil yn cadarnhau bod deddfwriaeth sy’n seiliedig ar hawliau (h.y. Mesur 2011) wedi darparu llwyfan cadarn ar gyfer eiriol dros bolisi, ac mae wedi bod yn sail i gyfraith a pholisi i gydnabod yn well a gwireddu hawliau plant yng Nghymru. Mae pwysigrwydd deddfwriaeth yn y cyswllt hwn yn cael ei gadarnhau hefyd drwy edrych ar awdurdodaethau eraill lle mae’r CCUHP yn rhan o gyfraith genedlaethol.
Yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim a hawliau dynol yng Nghymru
Yn ôl ymchwil yn 2021 ar gyfer Llywodraeth Cymru ar sut i gryfhau a hyrwyddo hawliau dynol a chydraddoldeb yng Nghymru (‘SAEHR’), mae rhanddeiliaid cymdeithas sifil (gan gynnwys y rheini sy’n cynrychioli neu sydd â nodweddion gwarchodedig) yn awyddus i weld deddfwriaeth ychwanegol yng Nghymru i roi cyfraith ryngwladol ar waith ar hawliau dynol. Adlewyrchir yr awydd hwn yn yr argymhelliad yn adroddiad SAEHR, sef y dylid cyflwyno Bil Hawliau Dynol yng Nghymru. Ond, yn yr un modd â Sefydliad Bevan yn ei flog ar yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim, roedd cyfranogwyr ymchwil wedi dweud ei bod yn bwysig symud oddi wrth ddelfrydiaeth wedi’i chrynhoi mewn deddfwriaeth tuag at gyflawni newid drwy bolisi ac ymarfer.
Mae adroddiad SAEHR yn cydnabod na allwn ni ddisgwyl i ddeddfwriaeth ysgwyddo’r cyfrifoldeb yn llwyr i sicrhau cynnydd ar hawliau dynol. Felly, mae’r adroddiad yn gwneud sawl argymhelliad i sicrhau newid ystyrlon, a hynny er mwyn hyrwyddo canlyniadau gwell o ran hawliau dynol drwy benderfyniadau polisi gan lywodraeth ar bob lefel yng Nghymru, ac er mwyn gwella atebolrwydd.
Wrth gwrs, mae’n dibynnu llawer ar allu Llywodraeth Cymru i weld deddfwriaeth flaengar (fel Bil Hawliau Dynol) fel sbardun i bolisïau blaengar, yn hytrach na’u defnyddio yn lle gwireddu hawliau dynol. Yn y cyswllt hwn, mae’r achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim yn neges amserol i Weinidogion Cymru bod cyfrifoldeb arnynt i wneud penderfyniadau polisi o fewn fframwaith hawliau dynol (plant) a gafodd ei sefydlu gan gyfraith Cymru.
Mae ymateb Llywodraeth Cymru i argymhellion SAEHR wedi bod yn gadarnhaol; gyda gwaith yn mynd rhagddo i weithredu’r argymhellion hynny sydd wedi’u hanelu’n uniongyrchol at Weinidogion Cymru. Mae hyn yn rhoi rheswm i fod yn obeithiol na fydd unrhyw Fil Hawliau Dynol Cymru yn y dyfodol yn ddi-rym, ac y bydd yn hytrach yn sylfaen gref i bolisi rhagweithiol i fynd i’r afael â heriau hawliau dynol yng Nghymru.
Myfyrdodau terfynol
Ni fyddai’n ddoeth trafod yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim heb gydnabod bod y sefyllfa yn waeth nawr i’r rhai sy’n cael budd o’r cynllun prydau ysgol am ddim nag ydoedd cyn mis Mehefin 2023. Ac er gwaethaf yr hyn rydw i wedi’i ddweud hyd yma, dylai’r ffaith bod tlodi’n dal i ddifetha bywydau ac yn cyfyngu ar fynediad at hawliau dynol yn eu gwylltio nhw, yn yr un modd ag y mae’n fy ngwylltio i a llawer o bobl eraill yng Nghymru. Ond rwy’n dal yn argyhoeddedig y dylai’r rheini sy’n ddig wrth feddwl am dlodi mewn gwlad gyfoethog fel y DU (eto, gan gynnwys fi), barhau i edrych ar hawliau dynol fel llwyfan i adeiladu polisïau arno er mwyn mynd i’r afael â thlodi yng Nghymru.
O ran tlodi plant, mae Llywodraeth Cymru wedi penderfynu nad oes modd ariannu’r cynllun prydau ysgol am ddim heb i hynny gael effaith andwyol ar flaenoriaethau addysg eraill. O ganlyniad i’r achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim, mae’r penderfyniad a’r rhesymau dros hyn wedi’u cyhoeddi’n dryloyw. Mae hyn yn rhoi cyfle i drafod pa mor gywir yw’r penderfyniad, a’r rhesymeg y tu ôl iddo. Mae hefyd yn rhoi cyfle i hyrwyddo opsiynau eraill i gefnogi aelwydydd difreintiedig i ddiwallu anghenion plant, gan gofio’r gwahanol ofynion ar bwrs y wlad yng Nghymru. Mae Mark, un o’r rhieni yn yr achos ynglŷn â phrydau ysgol am ddim (a nodir uchod hefyd), yn crynhoi’r her sydd o’i flaen:
‘Rwy’n llwyr werthfawrogi’r ffaith bod angen i gyrff cyhoeddus ddod o hyd i arian i dalu meddygon a nyrsys, ond does dim rhaid rhoi’r gorau’n gyfan gwbl i dalu am brydau ysgol am ddim yn ystod y gwyliau er mwyn gwneud hynny. Rydw i’n gobeithio’n fawr y gall Llywodraeth Cymru ddod yn ôl at hyn o’r newydd ac edrych yn galed i weld a oes unrhyw ffordd o gefnogi teuluoedd fel fy un i sydd wedi dioddef yn wael oherwydd y penderfyniad.’
Mae adroddiad ar Uwchgynhadledd Tlodi Plant, a gynhaliwyd yn Abertawe ym mis Tachwedd 2023*, yn nodi sawl argymhelliad i fynd i’r afael â thlodi plant yng Nghymru ar sail cyfraniadau gan randdeiliaid. Bydd y rhain yn cael eu cyflwyno i Lywodraeth Cymru i gyfrannu at y gwaith o roi ei Strategaeth Tlodi Plant ar waith. Mae adroddiad yr uwchgynhadledd yn cysylltu ei argymhellion yn benodol â hawliau plant.
Y gobaith yw y bydd yr achos prydau ysgol am ddim yn helpu i sicrhau y bydd effaith unrhyw benderfyniad polisi gan Lywodraeth Cymru yn destun Asesiad trwyadl o’r Effaith ar Hawliau Plant, gan gynnwys penderfyniad ar ddyraniad y gyllideb. Mae hyn yn debygol o gael effaith ar blant sy’n byw mewn tlodi yng Nghymru. Fel rhan o’r weithdrefn honno, bydd Gweinidogion Cymru yn ystyried yr argymhellion yn adroddiad yr uwchgynhadledd.
*Bydd yr adroddiad hwn yn cael ei gyhoeddi ar wefan Canolfan Gyfreithiol y Plant yn y dyfodol agos.
Mae Simon Hoffman yn Athro Hawliau Dynol ym Mhrifysgol Abertawe.